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Este ano, o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001), que trata das diretrizes gerais da política urbana no Brasil, completou 25 anos. A data não só permite comemorar os avanços que este importante marco legal trouxe, mas também propõe uma reflexão sobre as dificuldades e barreiras para a sua plena eficácia. O Estatuto da Cidade regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, assegurando o direito à cidade sustentável, à gestão democrática e ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade.
A nossa Carta Magna consolidou o esperado processo de redemocratização e trouxe consigo garantias inalienáveis aos cidadãos brasileiros, como os direitos à saúde, à educação, à moradia, ao lazer e à cidade, que viabilizam o exercício da cidadania. Mesmo que grande parte desses direitos possa parecer utópica para uma significativa parcela da população brasileira, a Constituição nos elevou a um novo patamar, possibilitando o uso de instrumentos e instituições, como o Ministério Público, para garantir as prerrogativas constitucionais.
Os anos que antecederam a promulgação da nossa Constituição foram marcados por manifestações populares nunca antes vistas neste país: comícios, atos e manifestos foram organizados nas cidades mais importantes do Brasil. Nesse contexto, é imprescindível citar o saudoso cuiabano Dante Martins de Oliveira, autor da emenda das Diretas Já. O movimento social, a classe política e demais segmentos da sociedade estavam mobilizados de forma articulada e estratégica, o que permitiu que o texto constitucional avançasse substancialmente em relação às garantias sociais.
O Estatuto da Cidade nasceu desse mesmo cenário de mobilização. As discussões tiveram início em um processo coletivo entre movimentos sociais, sociedade civil organizada, instituições de ensino e entidades profissionais, no qual se destaca o papel fundamental do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) e da Federação Nacional dos Arquitetos (FNA), que trouxeram densas contribuições técnicas. Arquitetos como Ermínia Maricato, Nabil Bonduki e José Roberto Bassul foram referências essenciais nesse processo. Com a força desse movimento, as propostas tramitaram na Câmara Federal e no Senado da República, sendo sancionadas pelo Poder Executivo em 2001.
As políticas públicas instituídas pelo Estatuto da Cidade buscam criar meios legais para enfrentar os problemas advindos do crescimento desordenado das cidades. A intensificação dos fluxos migratórios urbanos e o êxodo rural, a partir da metade do século passado, mudaram de forma acentuada a relação entre a sociedade e o espaço urbano, gerando sérios gargalos para a gestão urbana, tais como invasões, ocupação de áreas de preservação ambiental e déficit habitacional. Nesse processo estruturante, foram criados em 2003, pelo Governo Federal, o Ministério das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), ambos com o objetivo de viabilizar a aplicação das políticas trazidas pela nova lei.
É importante destacar que, mesmo com essa estruturação concebida na esfera federal, a Lei nº 10.257/2001, por meio de suas diretrizes, garantiu aos municípios autonomia para legislar sobre o uso e a ocupação do solo urbano. Com essa prerrogativa constitucional, os municípios têm a obrigação de elaborar seus ordenamentos territoriais através de um planejamento urbano sistêmico, voltado ao enfrentamento dos problemas locais. Este planejamento deve ser conduzido por uma equipe técnica multidisciplinar e de forma participativa, garantindo, assim, a gestão democrática.
Para que haja uma gestão democrática efetiva, é de suma importância o pleno funcionamento dos conselhos municipais de desenvolvimento urbano. Estes órgãos devem possuir autonomia e representatividade significativa, contando com a participação ativa da sociedade civil organizada, de movimentos sociais, setor produtivo, conselhos de classe, universidades e demais atores urbanos. Ao Poder Executivo, além de prover as condições adequadas para o funcionamento do conselho, cabe encaminhar as pautas urbanísticas para a apreciação e deliberação dos conselheiros. Desse modo, as leis urbanísticas devem, obrigatoriamente, passar pelo crivo dos conselhos antes de serem encaminhadas à Câmara Municipal.
Definido o formato do planejamento urbano, o Estatuto da Cidade apresenta vários instrumentos urbanísticos, dentre os quais se destaca o Plano Diretor como o principal deles. Ele é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, o Plano Diretor é uma lei municipal que orienta o ordenamento territorial em busca de qualidade de vida, redução das desigualdades sociais e equilíbrio do ecossistema urbano. Diante da dinâmica dos centros urbanos, o Estatuto da Cidade estabelece que o Plano Diretor deve ser revisto, no máximo, a cada dez anos. Sua obrigatoriedade estende-se a municípios com mais de vinte mil habitantes, capitais, cidades integrantes de regiões metropolitanas, estâncias turísticas e demais critérios específicos da lei.
Em Cuiabá, o primeiro Plano Diretor foi elaborado em 1992, sob a responsabilidade do professor, arquiteto e urbanista José Antônio Lemos. Posteriormente, em 2007, a também arquiteta e urbanista Adriana Bussiki, então à frente do Instituto de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (IPDU), promoveu a revisão desse importante peça urbanística, que permanece vigente. Todo o hercúleo trabalho participativo foi coordenado pelo sociólogo e professor Joacy Proença, processo do qual tive a oportunidade de participar como arquiteto e cidadão. Contudo, passados mais de dezenove anos, a necessária revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá ainda não foi concluída.
Em 2016, por meio de decreto, o então prefeito Mauro Mendes deu início ao processo de revisão mediante a elaboração de um Termo de Referência, com o objetivo de contratar uma empresa especializada para conduzir os trabalhos. Essa iniciativa buscou conferir um melhor direcionamento técnico ao processo, uma vez que o Instituto de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (IPDU) — que havia sido extinto em 2012 e recriado em 2015 — ainda não dispunha da equipe técnica multidisciplinar necessária para realizar um diagnóstico assertivo do tecido urbano, conforme preconiza o Estatuto da Cidade.
Recentemente, a atual gestão municipal, após a elaboração de uma minuta de lei, realizou audiências públicas com o propósito de apresentar a proposta e ouvir a população. O objetivo subsequente é encaminhar ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Estratégico (CMDE) um compilado que permita ao órgão apreciar a matéria e formular suas contribuições. Após essa etapa, a peça urbanística deverá ser remetida à Câmara Municipal para apreciação e deliberação, retornando, por fim, ao Poder Executivo para sanção ou veto do Plano Diretor.
Essa demora exacerbada no processo de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá, que idealmente deveria ter sido concluída em 2017, atravessou praticamente três gestões municipais sem um desfecho. Como consequência, a cidade continua a apresentar uma expansão urbana espontânea, desorganizada e carente de planejamento, o que acentua os problemas urbanos e as desigualdades sociais. Até o momento, Cuiabá não demonstra alinhamento efetivo com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Organização das Nações Unidas (ONU), cenário em que a população sente, a cada ano, os efeitos progressivos das mudanças climáticas.
Tais constatações não configuram novidade para os gestores públicos. Dados de pesquisas científicas socioambientais já apontavam, há muito tempo, para o agravamento dos problemas urbanos decorrentes de uma urbanização sem o controle do Estado. Um dos maiores pensadores do processo de urbanização no Brasil, o saudoso geógrafo Milton Santos, reconhecido e premiado internacionalmente, já alertava, desde a década de 1970, em seus estudos, sobre os efeitos nocivos de uma urbanização espontânea, isto é, desprovida de planejamento e da aplicação de políticas públicas integradas.
No cenário nacional, segundo dados da Confederação Nacional de Municípios (CNM), dos 5.570 municípios brasileiros, apenas 53% possuem Planos Diretores. No estado de Mato Grosso, das 142 cidades, somente 56 contam com essa legislação, o que representa apenas 39% dos municípios dotados de um instrumento urbanístico de ordenamento territorial. Outro fato relevante é que grande parte desses planos já superou o marco de dez anos sem passar pelo devido processo de revisão, além disso, muitos sequer são efetivamente aplicados na prática, tendo sido elaborados meramente para cumprir uma obrigação constitucional.
Dentre os principais problemas urbanísticos locais, a ausência de atualização e revisão do Plano Diretor de Cuiabá por quase duas décadas guarda relação direta com a estagnação do perímetro urbano da capital mato-grossense. À medida que o adensamento e a expansão urbana avançaram rumo a essas delimitações — ultrapassando-as em cenários específicos —, eclodiram conflitos de ordens jurídica, urbanística e ambiental. Tais externalidades negativas e disputas socioambientais poderiam ser dirimidas mediante a atualização da política urbana municipal, fundamentada em um planejamento sistêmico e integrado.
Diante desse contexto, mesmo sob uma análise preliminar, é possível inferir conclusões importantes para o debate. A primeira delas converge para a imperiosa necessidade de aplicação do Estatuto da Cidade nos municípios brasileiros, como vetor de consolidação de políticas públicas que assegurem um planejamento urbano sistêmico, e diante disso, é de extrema importância que as cidades tenham um Plano Diretor atualizado. A segunda premissa estabelece que, para a efetivação desse arcabouço legal, torna-se indispensável a mobilização ativa da sociedade civil, do setor produtivo, dos movimentos sociais, do CAU, do CREA e das instituições correlatas, reeditando o engajamento observado durante o processo constituinte. Em terceiro lugar, depreende-se que somente por meio dessa articulação coletiva, em conjunto com os órgãos de controle, será possível pressionar os gestores públicos a cumprirem as diretrizes do Estatuto da Cidade.
Além dessas reflexões, que retratam o nosso atual modelo de organização social, temos também outras barreiras para a plena eficácia do Estatuto da Cidade, que são complexas e multifacetadas, perpassando desde a escassez de corpos técnicos qualificados nas administrações municipais, até as limitações de recursos financeiros. Contudo, resta evidente que, sem a força da ação coletiva e do controle social, a manutenção e a aplicação prática dos avanços democráticos conquistados com a Carta Magna de 1988 permanecerão distantes da realidade factual das cidades brasileiras. Portanto, o Plano Diretor não se resume a formalidades burocráticas, mas sim a um imperativo ético e legal para a garantia do direito à cidade sustentável.
(*) BENEDITO LIBÂNIO SOUZA NETO é Arquiteto e Urbanista.
Os artigos assinados são de responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente a opinião do site de notícias www.hnt.com.br
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