Na cadeia das emendas parlamentares estão, além dos deputados e senadores, o governo federal que executa a alocação dos recursos e os municípios e Estados, destinatários do dinheiro que se transforma em investimentos locais e, eventualmente, palanque eleitoral.
Mesmo o presidente Jair Bolsonaro, que se elegeu com um discurso contra a "velha política", se utilizou das emendas parlamentares em negociações. Só na semana da votação da reforma da Previdência, por exemplo, Bolsonaro liberou R$ 1,13 bilhão em emendas publicadas em edições extraordinárias do Diário Oficial da União.
Ao longo de 2019, primeiro ano de mandato, Bolsonaro desembolsou R$ 5,7 bilhões em emendas parlamentares, valor recorde em comparação aos presidentes anteriores.
Para o Orçamento de 2020, cada um dos 513 deputados e 81 senadores pôde propor até R$ 15,9 milhões em emendas individuais.
O que é e como funciona uma emenda parlamentar?
Emendas parlamentares são recursos do Orçamento público cuja alocação é indicada por deputados estaduais, deputados federais e senadores. Recebem esse nome porque são realizadas por meio de emendas ao projeto de Orçamento estadual ou federal, que é votado anualmente pelos parlamentares para o ano seguinte.
Como prevê a Constituição Federal, é função dos congressistas legislar sobre diretrizes orçamentárias e o Orçamento anual. Em outras palavras, no âmbito federal, são os deputados e senadores que deve indicar, analisando a proposta do poder Executivo, como a União deve gastar os recursos públicos.
No âmbito estadual, a mesma tarefa cabe aos deputados estaduais. A alocação dos recursos é definida por meio de uma lei aprovada pelo Legislativo, que ao longo de sua tramitação é "emendada" pelos parlamentares. Cada político costuma direcionar dinheiro às cidades ou regiões de interesse, onde são suas bases eleitorais.
Em tese, as emendas parlamentares visam a uma melhor distribuição dos recursos públicos, já que os legisladores estão mais próximos que o Executivo de seus redutos e conhecem melhor as necessidades específicas de cada região.
Quais são os tipos de emendas parlamentares?
No caso dos recursos federais, existem quatro tipos de emendas feitas ao Orçamento:
Emenda individual: de autoria de cada deputado ou senador
Emenda de bancada: coletiva, de autoria de bancadas estaduais ou regionais
Emenda de comissão: coletiva, apresentada por comissões técnicas da Câmara e do Senado
Emenda da relatoria: indicada diretamente pelo relator do projeto
O que é a emenda impositiva?
Dos quatro tipos de emenda, dois são de execução obrigatória pelo poder Executivo: as individuais e as de bancada. Dessa forma, são chamadas de "emendas impositivas".
As emendas individuais se tornaram de execução obrigatória em 2015, depois da aprovação de uma PEC no Congresso. Até então, o governo não era obrigado a executar as emendas, e seu pagamento era utilizado como moeda de negociação com os parlamentares. Em junho de 2019, o Congresso voltou a aprovar uma nova PEC, desta vez tornando obrigatória a execução das emendas de bancada.
Na prática, os parlamentares se fortaleceram, já que garantiram maior controle do Orçamento e têm uma cota mínima de emendas a ser executada anualmente. Por outro lado, ficou menor o poder de barganha do governo federal, embora ainda possa determinar o ritmo de liberação dos recursos das emendas ao longo do ano.
A lei impõe limites ao valor total das emendas impositivas na mão dos congressistas. De acordo com o artigo 165 da Constituição, as emendas individuais "serão aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo". O texto determina que metade desse valor seja destinado a ações e serviços na área da saúde. Já as emendas de bancada podem alcançar até 1% da receita corrente líquida.
A discussão do Orçamento impositivo gerou uma crise entre o Congresso e o presidente Bolsonaro no início do ano, quando os parlamentares aprovaram um texto que, na prática, tornava obrigatória a execução das emendas de comissão e da relatoria.
Em meio ao impasse, uma fala do ministro-chefe do Gabinete de Segurança Institucional, Augusto Heleno, vazou em uma transmissão, gerando fortes reações. O general acusou deputados e senadores de "chantagem": "Nós não podemos aceitar esses caras chantagearem a gente o tempo todo. Fodam-se".
Depois de semanas de negociação, o Congresso recuou e ficou com o controle de cerca de metade do valor previsto inicialmente.
As emendas podem influenciar as eleições municipais 2020?
O envio de emendas a suas bases é um importante instrumento político para deputados e senadores que, em ano de eleições municipais, podem beneficiar prefeitos aliados com recursos importantes em um contexto de crise. O dinheiro, que pode ser convertido em obras ou aquisições, se transforma em visibilidade para ambas as partes e pode gerar vantagens eleitorais.
(Com Agência Estado)
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